Federalismo fiscale e Costituzione : una comparazione fra Spagna e Italia

Abstract

ABSTRACT - TESIS DOCTORAL Federalsimo Fiscal y Constitución. Una comparación entre España e Italia Dott.ssa Greta Massa Gallerano Università della Calabria y Universidad de Granada La presente Tesis doctoral – ‘El federalismo fiscal. Una comparación entre España e Italia’– tiene por objeto la cuestión central de la organización institucional y política del Estado descentralizado, y en especial la garantía de los derechos y su efectiva realización a través de la capacidad financiera de sus distintos niveles institucionales. La Tesis doctoral está dividida en cuatro capítulos. En el primer Capítulo hemos intentado presentar el tema de investigación, el método cientifico utilizado (es decir, el metodo constitucional – comparado entendido, según la doctrina häberliana, como “comparación cultural” entre los territorios europeos), así como las motivaciones de la comparación entre el ordenamiento español y el italiano. El núcleo de la investigación ha sido identificado en el análisis de la autonomía financiera garantizada por la Constitución a los territorios, y en el relativo vínculo de ésta con los principios constitucionales de igualdad, solidaridad, autonomía y leal colaboración (Bundestreue). El interrogante principal se ha referido, por consiguiente, a la posibilidad de individualizar un ‘equilibrio’ entre las exigencias de autonomía financiera de los territorios, y de los referidos principios constitucionales de autonomía, solidaridad e igualdad (interterritorial e interpersonal). En particular, nos hemos preguntado si la actuación de una fuerte decentralización financiera, en los dos Estados, puede producir una agresión del principio constitucional de igualdad – y causar disparidad de trato entre los ciudadanos según de donde éstos tengan su residencia – o, por 2 contra, puede dar lugar a un mejor equilibrio del sistema público y de la garantía de los derechos civiles y sociales. Para encontrar respuesta sobre tal cuestión – además de analizar los sistemas constitucionales y normativos de federalismo fiscal de España e Italia – ha sido muy relevante el análisis de unos factores políticos, sociales y económicos que caracterizan los territorios de los dos Estados investigados y que se unen, inescendiblemente, a la autonomía financiera. Nos referimos, sobretodo, a la fuerte polarización económica y social entre los distintos territorios (en Italia, incluso, una de las más fuerte de Europa); al papel jugado por los partidos políticos territoriales, y por la negociación bilateral entre el Estado y los territorios; a la calidad del Presupuesto público, de las inversiones públicas y de los servicios prestados, y, por último, a la indispensable correponsabilidad fiscal por parte de los territorios. La primera parte de la tesis doctoral recoge, en fin, las razones de la comparación entre los sistemas de federalismo fiscal español e italiano, los cuales se concretizan, en síntesis, en la voluntad de individualizar en el sistema autonómico español, bajo el perfil de la financiación de las CCAA, el modus operandi para un Estado como Italia, donde el actual proceso de descentralización financiera – junto a los fuertes desequilibrios territoriales de renta – lleva el riesgo de aumentar la disparidad de trato según el lugar de residencia, y de romper la ya débil cohesión social del País. A través de la comparación jurídica – constitucional hemos intentado, por lo tanto, encontrar los puntos de contactos, las divergencias y los posibles escenarios futuros para España e Italia. En particular, el análisis de la experiencia española se ha efectuado antes de la italiana por dos razones fundamentales. Ante todo, porque el elevado nivel de maduración de la descentralización financiera, la más larga experiencia española en este campo, así como la atenuación del desequilibrio económico y social entre las distintas CCAA, pueden indicar los caminos practicables y aquello que, por contra, puede intensificar la tensión entre los referidos principios 3 constitucionales. La segunda razón se identifica el lo que hemos definido como ‘suplemento de investigación’ (‘supplemento di indigine’); es decir, el análisis del sistema de financiación especial de las Islas Canarias, con el fin de profundizar en el empleo de medidas fiscales particulares (‘fiscalità di vantaggio’) – para aquellos territorios económicamente menos desarrollados – tanto desde la perspectiva constitucional, como desde la perspectiva comunitaria. En el tercer y cuarto Capítulo hemos reconstruidos, respectivamente, las experiencias constitucionales, normativas e históricas del federalismo fiscal español e italiano. Siendo los principios constitucionales de igualdad, solidaridad y autonomía base teórica de la investigación, para los dos ordenamientos se han analizado los que se han considerado los aspectos fundamentales para la actuación de la autonomía financiera. Es decir: la estructuración del sistema de perecuación financiera y, por tanto, los criterios utilizados para la distribución de los recursos entre los territorios, los cuales están relacionados con el principio de solidaridad y con la garantia de la igualdad entre todos los ciudadanos; la coparticipación territorial en los impuestos del Estado (o ‘territorialización de los impuestos’), la cual, si por un lado es importante para la responsabilización en la gestión territorial de los recursos, por otro puede estructurar un sistema de federalismo fiscal muy competitivo. Además, en estos dos Capítulos ha sido analizada la jurisprudencia constitucional sobre la autonomía financiera y, así, la fundamental contribución de la jurisdicción constitucional en la realización de los sistemas constitucionales de federalismo fiscal en los dos Estados. En el último Capítulo – es decir, el Capítulo sobre la perspectiva comparada y comunitaria – hemos analizado los escenario actuales de federalismo fiscal en Italia y en España: así pues, para Italia, la Ley n. 42/2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 Cost.); y para España, el último modelo de financiación de las CCAA aprobado en el julio de 2009, y la relativa reforma de la LOFCA. 4 Sin embargo, antes de analizar dichas leyes, ha sido oportuno remarcar el actual escenario de crisis económica que están viviendo estos dos Estados (y en general, toda Europa), las relativas medidas financieras adoptadas por lo gobiernos, y las posibles consecuencias de esta crisis sobre el proceso de descentralización financiera (sobre todo en Italia), en términos de costos y de sostenibilidad de los nuevos modelos de financiación. También en esta parte de la investigación nos hemos detenido, para Italia, en la indentificación de los costos estándar – es decir, el quantum suficiente, homogéneo y mínimo para asegurar la prestación de servicios públicos fundamentales, recogidos en la Ley n.42/2009 sobre Federaslimo fiscal –, en los mecanismos de percuación, y en la la territorialización de los impuestos. En lo que se refiere al último modelo de financiación de las CCAA en España, nos hemos detenido ahora en el papel desarrollado por las Reformas Estatutarias (sobre todo en Cataluña), en la determinación de los nuevos criterios para la distribución de los recursos entre los territorios (contenido en el último modelo de financiación) y en el aumento de los impuestos cedidos a los territorios (50% del IRPEF y de la IVA). En refencia al caso catalán, además, se han analizado los contenidos sobre financiación de la sentencia del Tribunal constitucional sobre el ‘Estatut Catalán’, n. 31/2010. En la parte final de la investigación, como se ha adelantado, hemos examinado el sistema especial de financiación de las Islas Canarias y, en consecuencia, hemos comparado dicho sistema con la eventual actuación de medidas fiscales particulares en Italia (‘fiscalità di vantaggio’), a la vista del art. 119, apartado V de la Constitución, de la Ley n. 42/2009 sobre Federalismo fiscal y, también, de la reciente jurisprudencia comunitaria en esta materia. En particular, las Islas Canarias gozan tanto de, lo que hemos definido como, ‘cobertura’ constitucional (Disposición Adicional tercera de la Constitución), como de una distinta actuación del derecho comunitario para la realización de medidas fiscales particulares. Así, hemos intentado imaginar un hipotético escenario en el que se pudieran llevar a cabo, también, tales 5 medidas fiscales en los territorios italianos económicamente menos desarrollados. Sin embargo, el análisis comparado nos ha llevado a concluir que la eliminación – por parte del legislador de revision constitucional – de la referencia a la explotación del Mezzogiorno y de las Islas, así como la (según nosotros) errada colocación de esta tematica en la Ley n.42/2009, podrían delinear un marco no necesariamente favorable para las regiones económicamente más desfavorecidas. El tema de la ‘fiscalità di vantaggio’, finalmente, nos ha llevado a profundizar en el análisis de los vínculos comunitarios en relación a la realización del federalismo fiscal, y, en particular, deteniéndonos en la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión europea en esta materia. En particular, ha sido examinada la así llamada sentencia sobre el ‘impuesto sobre el Lujo’ (C-106/08) de la región Sardinia, y los (posibles) límites que la misma ha puesto a la actuación de la autonomía financiera en virtud del principio europeo de no discriminación. La Tesis doctoral concluye con la referencia a los principios constitucionales ilustrados en la primera parte de la misma, y ha intentado contestar las preguntas inicialmente indicadas, a la luz de los diversos escenarios analizados en la investigación. En particular, nos hemos referido a los problemas causados por la evidente ‘indefinición’ constitucional en materia de financiación de los territorios tanto en Italia, como en España; problemas que pueden afectar tanto a la actuación de la solidaridad interterritorial y de la igualdad sustancial, como al desarrollo económico, social y cultural de estos territorios.